แหง a i l aชาติ N nd งา สํานaักtio nal Th นค ณ ยชน m a ะกรรมการสิทธิมนุษ o n of n ssi Hu Rights C om m i งานวิจัยเรื่อง ปญหากฎหมายการออกเอกสารสิทธิที่ดินบนเกาะ โดยไชยา วิสุทธิปราณ ซึ่งเปนการวิจัย ป ญ หาการออกโฉนดที่ ดิ น บนเกาะ ตามกฎกระทรวงฉบั บ ที่ 43 (พ.ศ. 2537) และการออกโฉนดที่ ดิ น ตามมาตรา 59 ทวิ แห ง ประมวลกฎหมายที่ ดิ น โดยศึ ก ษาจากกฎหมายที่ เ กี่ ย วข อ ง ได แ ก รั ฐ ธรรมนู ญ แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 พระราชบัญญัติใหใชประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ประมวล กฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย กฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) ระเบียบ คณะกรรมการจัดที่ดินแหงชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2532) กฎหมายเกี่ยวกับปาไม กฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดิน กฎหมายว า ด ว ยการจั ด ที่ ดิ น คํ า พิ พ ากษาศาลปกครองสู ง สุ ด และความเห็ น ของคณะกรรมการกฤษฎี ก า เพื่อเปนแนวทางแกไขปรับปรุงพัฒนากฎหมายใหเกิดความเปนธรรมและประโยชนสูงสุดตอไป ที่พบวา กฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) เปนกฎหมายที่ออกโดยฝายบริหารเพื่อกําหนดแบบ หลักเกณฑและวิธกี ารในการออกเอกสารสิทธิท์ ดี่ นิ โดยอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัตใิ หใชประมวลกฎหมายทีด่ นิ ซึ่งกฎหมายนั้นเกิดจากวิวัฒนาการของมนุษยที่ตองอยูรวมกันในสังคมจึงตองมีการกําหนดกฎหมายขึ้นมา เพื่อบังคับในสังคม และใหทันกับการเปลี่ยนแปลงพัฒนาขึ้นตามขนาดของสังคมที่ใหญขึ้นและปญหามากขึ้น จึงเปนหนาที่ของรัฐที่จะตองออกกฎหมายใหเหมาะสมกับสังคมดวยความรอบคอบ เพราะถารัฐออกกฎหมาย โดยไม คํ า นึ ง ถึ ง ความเหมาะสมและการเปลี่ ย นแปลงของสั ง คมย อ มเกิ ด ผลกระทบต อ ประชาชนในสั ง คม ซึ่งทําใหเกิดปญหาการไรที่ดินทํากินอยางถูกตองตามกฎหมายที่จะทําใหประชาชนถือครองที่ดินโดยมีโฉนดที่ดิน เปนของตนเอง เพราะถาไดนําที่ดินบนเกาะที่ประชาชนถือครองเอาทําประโยชนมาจัดสรรอยางเหมาะสม ใหแกประชาชน โดยพิจารณาถึงขอเท็จจริงเปนองคประกอบในการออกโฉนดที่ดินใหแกประชาชนนั้นจะทําให ประชาชนสามารถนําโฉนดที่ดินไปใชประโยชนไดในดานเศรษฐกิจ โดยสามารถทําใหหาแหลงเงินทุน เชน ธนาคาร เพื่ อ นํ า เงิ น ทุ น มาพั ฒ นาที่ ดิ น ได อ ย า งเป น รู ป ธรรม ซึ่ ง เป น ที่ ย อมรั บ กั น ว า หลั ก ทรั พ ย ที่ ใช คํ้ า ประกั น กั บ สถาบันการเงินในปจจุบัน รอยละ 90 คือ ที่ดิน ซึ่งหากรัฐไมพิจารณาแกไขกฎหมายในการออกโฉนดที่ดิน บนที่เกาะจะสงผลกระทบตอการขยายตัวการลงทุนรายใหม เนื่องจากเปนที่ยอมรับวาที่ดินเปนเศรษฐกิจหลัก ในการลงทุนเปนที่ตั้งของที่ประกอบการ เปนหลักทรัพยในการขอรับสินเชื่อ รัฐจึงควรปรับขอที่ขัดแยงกัน ของกฎหมายใหสอดรับกับสภาพสังคมโดยคํานึงถึงหลักแหงความยุติธรรมใหมากที่สุด ปญหาการออกโฉนดที่ดินบนเกาะ ซึ่งตามขอเท็จจริงแลวลักษณะทางกายภาพของที่ดินบนเกาะ ก็มีสภาพเปนพื้นที่ราบบางสวน พื้นที่สวนใหญจะมีสภาพสูงชันหรือเปนภูเขา สวนที่เปนชายทะเลก็มีลักษณะ เปนทีส่ าธารณะสําหรับใชประโยชนรว มกัน หรือบางเกาะอาจมีพนื้ ทีอ่ ยูใ นเขตความดูแลของกรมปาไมหรือสํานักงาน การปฏิรูปที่ดิน จึงเห็นไดวาการจะขอออกโฉนดที่ดินบนเกาะตามมาตรา 59 ทวิ แหงประมวลกฎหมายที่ดิน คงมีแตเฉพาะที่ดินสวนที่เปนพื้นที่ราบเทานั้น นอกเหนือจากนั้นก็เปนพื้นที่ที่ไมสามารถขอออกโฉนดที่ดิน ไดอยูแลวตามกฎหมาย การที่รัฐออกกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) มาจํากัดสิทธิของประชาชนบนเกาะ มิใหขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา 59 ทวิ จึงเปนการปดโอกาสที่มีอยูเพียงนอยนิดของประชาชนมิใหไดมี โอกาสพิสูจนสิทธิตามกฎหมายเหมือนเชนผูครอบครองที่ดินทั่วไปที่มิใชที่เกาะ จึงทําใหเกิดความเหลื่อมลํ้า ไมเทาเทียมกัน ซึ่งขัดตอหลักการความเสมอภาคที่รัฐธรรมนูญทุกฉบับในระบอบประชาธิปไตยไดบัญญัติไววา รายงานการศึกษาวิจัย เรื่อง “เพื่อปรับปรุงแกไข นโยบายกฎหมายที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนดานที่ดินและปาไม” 33